Φωτογραφία: ΑΠΕ/ΑΠΕ/ΜΑΡΙΑ ΜΑΡΟΓΙΑΝΝΗ
ΑΝΑΖΗΤΩΝΤΑΣ ΤΑ ΑΙΤΙΑ ΤΗΣ ΚΑΚΟΔΑΙΜΟΝΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΙΣΠΡΑΞΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΕΣΟΔΩΝ
Θεόδωρου Γ. Ψυχογυιού,
Νομ. Συμβούλου του Κράτους
(στο Ειδ. Νομικό Γραφείο Φορολογίας του Υπ. Οικονομικών)
Ι. ΠΡΟΛΟΓΟΣ
Πολλά έχουν γραφεί και πολύ περισσότερα έχουν λεχθεί κατά καιρούς για τα αίτια που προκαλούν το δυσάρεστο φαινόμενο της χαμηλής εισπραξιμότητας των ληξιπρόθεσμων δημοσίων εσόδων στη χώρα μας. Ως γνωστόν, τα ληξιπρόθεσμα χρέη προς το Δημόσιο έχουν ήδη ξεπεράσει τα 60 δις ευρώ και καλπάζουν ιλιγγιωδώς προς τα 70 δις!. Το φαινόμενο αυτό έχει μεν ενταθεί τα τελευταία χρόνια, λόγω της πρωτοφανούς οικονομικής κρίσης, αλλά δεν είναι ούτε πρόσφατο ούτε συγκυριακό, αφού η παθογένειά του ταλανίζει επί πολλές δεκαετίες τον κρατικό προϋπολογισμό και οι ρίζες του συμπλέκονται όχι μόνο με άστοχες νομοθετικές και διοικητικές πρακτικές, αλλά και με εσφαλμένες αλλά βαθειά εδραιωμένες νοοτροπίες.[1]
Ας μην τρέφουμε αυταπάτες. Η είσπραξη των δημοσίων εσόδων δεν είναι διόλου εύκολη υπόθεση ούτε αυτονόητη ή νομοτελειακή συνέπεια της σύλληψης της διαφεύγουσας φορολογητέας ύλης. Η απόσταση από τη βεβαίωση των φορολογητέων εσόδων έως την είσοδό τους στο Δημόσιο Ταμείο είναι τεράστια και η σχετική επιδίωξη περίπλοκη, επίπονη και δυσχερής, η αποτελεσματικότητα της οποίας εξαρτάται κυρίως από το ποια και πόσα μέσα πίεσης ή αναγκαστικής είσπραξης διαθέτει στη «φαρέτρα» του το Ελληνικό Δημόσιο.
ΙΙ. ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΤΩΝ ΕΠΙ ΜΕΡΟΥΣ ΖΗΤΗΜΑΤΩΝ.
Α. Αφορμή για το παρόν σημείωμα ήταν οι πρόσφατες νομοθετικές πρωτοβουλίες στο χώρο της είσπραξης των δημοσίων εσόδων, οι οποίες, κατά τη γνώμη μου, δεν είναι μόνον ατυχείς επί της ουσίας, αλλά συγχρόνως σηματοδοτούν μία άκρως επικίνδυνη αντίληψη υποβάθμισης της σπουδαιότητας είσπραξης των δημόσιων εσόδων και δη στην παρούσα δύσκολη συγκυρία των δημοσιονομικών μας πραγμάτων.
Συγκεκριμένα, αναφέρομαι αφενός μεν στη διεύρυνση του ακατάσχετου ποσού από μισθούς και συντάξεις από τα 1.000 στα 1.500 ευρώ (βλ. ν. 4254/2014, άρθρ. 3, παρ. Α, υποπαρ. 3 ) και αφετέρου στον υπό ψήφιση νέο Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, ο οποίος, γυρίζοντας το ρολόϊ πίσω πολλές δεκαετίες, υποβαθμίζει τραγικά το γενικό προνόμιο του Δημοσίου για την είσπραξη απαιτήσεών του μετά από πλειστηριασμό κινητών ή ακινήτων του οφειλέτη του (βλ. άρθρο 975).
Β. Ως προς το πρώτο ζήτημα, θα ήθελα να τονίσω ότι, ασφαλώς, δεν λύνει το πρόβλημα των δημοσίων εσόδων η κατάσχεση μερικών εκατοντάδων ευρώ μηνιαία από μισθούς ή συντάξεις των οφειλετών του Δημοσίου. Δεν πρέπει, όμως, να λησμονούμε ότι η κατάσχεση αυτή λειτουργεί και ως νόμιμος λόγος διακοπής της παραγραφής των χρεών του οφειλέτη, ιδίως όταν αυτός δεν έχει άλλα περιουσιακά στοιχεία, η λειτουργία δε αυτή είναι εξαιρετικά σημαντική, αν αναλογιστούμε πόσα εκατομμύρια βεβαιωμένων δημοσίων εσόδων διαγράφονται ετησίως, εξ αιτίας της παραγραφής τους. Από την άλλη πλευρά, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί ένας οφειλέτης του Δημοσίου, ο οποίος ενθυλάκωσε τον Φ.Π.Α., τον Φ.Μ.Υ. και άλλους φόρους ή έλαβε επιστροφή αυτών με παράνομες μεθοδεύσεις που όλοι κατακρίνουμε, να απολαμβάνει της απέραντης θαλπωρής της Πολιτείας, εισπράττοντας στο ακέραιο τον διόλου ευκαταφρόνητο μισθό ή τη σύνταξη των 1.500 ευρώ, χωρίς να υποχρεούται να καταβάλει ούτε ένα ευρώ από τις ληξιπρόθεσμες οφειλές του!
Άλλωστε, ακόμη και πριν από την πιο πάνω πρόσφατη ρύθμιση, ένας οφειλέτης με σύνταξη ή μισθό 1.500 ευρώ έχανε, λόγω της κατάσχεσης, μόλις 375 ευρώ (δηλαδή το 1/4, σύμφωνα με το άρθρο 31 του Κ.Ε.Δ.Ε.) και του απέμενε ποσό 1.125 ευρώ, το οποίο λογικά δεν του στερούσε τη δυνατότητα αξιοπρεπούς διαβίωσης.[2] Κάποια στιγμή, λοιπόν, θα πρέπει στη χώρα μας να αντιμετωπίσουμε το πρόβλημα των δημοσίων εσόδων στο πλαίσιο ρεαλιστικής και ισορροπημένης διαχείρισης του θέματος, κινούμενοι μεν με ευαισθησία απέναντι στον άνθρωπο, αλλά χωρίς λαϊκίστικες υπερβολές που, εντέλει, θάλπουν τους λυμεώνες των δημοσίων εσόδων και λοιδωρούν τους έντιμους φορολογουμένους.
Γ. Σε ό,τι αφορά την επικείμενη ρύθμιση του άρθρου 975 Κώδ. Πολιτικής Δικονομίας (ΚΠολΔ), θα πρέπει να επισημάνουμε ότι ουσιαστικά μηδενίζει τη δυνατότητα ικανοποίησης του Δημοσίου από τα χρήματα που διανέμονται μετά από πλειστηριασμό (δηλ. από το λεγόμενο πλειστηρίασμα) περιουσιακών στοιχείων των οφειλετών του. Θα πρέπει εδώ να θυμίσουμε ότι το πλειστηρίασμα δεν εισπράττεται, οπωσδήποτε από αυτόν επέβαλε την κατάσχεση, η οποία οδήγησε στον πλειστηριασμό, αλλά από τους δανειστές που αναγγέλθηκαν και έχουν υπέρτερο προνόμιο, δηλαδή προηγούνται στη σειρά κατάταξης (ικανοποίησης), σύμφωνα με τα άρθρα 975 επόμ. ΚΠολΔ. Το Δημόσιο, μέχρι πρόσφατα, ικανοποιείτο μετά τις απαιτήσεις των εργαζομένων, των δικηγόρων, των ασφαλιστικών ταμείων κλπ., ενώ, όταν συνέτρεχε με προνόμιο υποθήκης ή ενεχύρου, το Δημόσιο περιοριζόταν στο 1/3 του πλειστηριάσματος. Είναι αυτονόητο ότι η δυνατότητα του Δημοσίου να εισπράξει τις απαιτήσεις του μετά από πλειστηριασμό ήταν εξαιρετικά περιορισμένη. Μετά από προσπάθειες ετών, είχα την τύχη να καταφέρω, σχετικά πρόσφατα, να θεσπιστεί η ρύθμιση του άρθρου 23§2 του ν. 4141/13, με την οποία το Δημόσιο είναι, πλέον, σε θέση να εισπράττει τον οφειλόμενο Φ.Π.Α. κατά προτεραιότητα, δηλ. πριν από τους πιο πάνω δανειστές. Ωστόσο, μετά την επιψήφιση του νέου Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, σε λίγες εβδομάδες, το Δημόσιο θα επιστρέψει πάλι σε μηδενικές εισπράξεις σχεδόν από όλες τις απαιτήσεις του που θα αναγγέλλονται σε πλειστηριασμούς οφειλετών του, ενώ, απεναντίας, οι καιροί αλλά και η κοινή λογική επέβαλλαν τη διεύρυνση των προνομίων του Δημοσίου κατά την κατάταξη απαιτήσεών του επί πλειστηριάσματος.
Δ. Πάντως, πρέπει να παραδεχθούμε ότι οι πιο πάνω περιπτώσεις, αν και αναφέρθηκαν κατά προτεραιότητα, δεν αποτελούν τις πιο καίριες αιτίες για την αδυναμία ικανοποιητικής είσπραξης των δημοσίων εσόδων. Η αποψίλωση της «φαρέτρας» του Δημοσίου από τα μέσα πίεσης για την είσπραξη των απαιτήσεών του είχε ξεκινήσει προ πολλού.
Συγκεκριμένα, με το ν. 2873/2000 καταργήθηκε νομοθετικά η απαγόρευση εξόδου από τη χώρα των μεγάλων οφειλετών του Δημοσίου, παρά το γεγονός ότι, λίγα χρόνια πριν, το μέτρο αυτό είχε κριθεί συμβατό προς το Σύνταγμα (βλ. ολΣτΕ 4674,5/1998).
Ακολούθως, με τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας υπ' αριθμ. 250 και 2521/2008 και εντέλει με την υπ' αριθμ. 1/2010 απόφαση του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου καταργήθηκε και ο θεσμός της προσωπικής κράτησης ως αντίθετος προς το Σύνταγμα, παρά το γεγονός ότι ο θεσμός αυτός εξακολουθεί να υπάρχει σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες με πολύ πιο εύρωστη οικονομία από την ελληνική (αλλά και στη χώρα μας για είσπραξη ιδιωτικών οφειλών, που προέρχονται από αδικοπραξία, βλ. άρθρ. 1047 ΚΠολΔ).
Άραγε, ποια μπορεί να είναι η δημοσιονομική μοίρα μιας χώρας, που ιεραρχεί την ανάγκη και τη σπουδαιότητα είσπραξης των δημοσίων εσόδων πιο κάτω από τη σπουδαιότητα είσπραξης των ιδιωτικών απαιτήσεων; Στο επιχείρημα ότι κατά των οφειλετών του Δημοσίου προβλέπεται ποινική δίωξη λόγω μη πληρωμής των χρεών τους, αντιτάσσεται βασίμως η άποψη ότι, λόγω του πλημμεληματικού χαρακτήρα του συγκεκριμένου αδικήματος, οι μεγάλοι οφειλέτες δεν αισθάνονται αρκετή πίεση προς καταβολή των οφειλών τους, αφού η επιβάρυνσή τους κατά την εξαγορά της ποινής τους είναι, συνήθως, κατά πολύ μικρότερη.
Ε. Αξιοσημείωτο είναι, επίσης ότι, ενώ η δυνατότητα κατάσχεσης των τραπεζικών καταθέσεων, χορηγήθηκε από το 2001 με το άρθρο 24 του ν. 2915, εντούτοις οι φορολογικές αρχές άργησαν πολύ να αξιοποιήσουν τη δυνατότητα αυτή σε όλη της την έκταση (θάλεγα, μόλις τα τελευταία τρία χρόνια). Χαρακτηριστικά, σε σεμινάρια που είχα διεξαγάγει σε υπαλλήλους δικαστικών τμημάτων Δ.Ο.Υ. στη Σχολή του Υπουργείου Οικονομικών (ΣΕΥΥΟ), κατά τα έτη 2008 και 2009, διαπίστωσα με έκπληξη ότι μόλις ένας στους δύο υπαλλήλους είχε κάποια γνώση για τη δυνατότητα αυτή, ενώ οι υπάλληλοι επαρχιακών Δ.Ο.Υ., κατά κανόνα, είχαν πλήρη άγνοια του ζητήματος.
Αλλά ακόμη και η λήψη μέτρων κατά των τρίτων συνυποχρέων (διαχειριστών, διευθ. συμβούλων κλπ.), ενεργοποιήθηκε πλήρως με μεγάλη καθυστέρηση, παρά τις σχετικές εγκυκλίους (βλ. την αξιόλογη ΠΟΛ 1103/2004), έστω και αν τα πρόσωπα αυτά διέθεταν σπουδαία ακίνητη και κινητή περιουσία και ζούσαν με προκλητική πολυτέλεια, την ίδια στιγμή που οι επιχειρήσεις τους χρωστούσαν στους πάντες και ειδικά στο Δημόσιο τεράστια χρηματικά ποσά. Δεν ήταν, μάλιστα, λίγες οι περιπτώσεις που μεγάλοι οφειλέτες μεταβίβαζαν σε συγγενικά τους πρόσωπα τα περιουσιακά τους στοιχεία, χωρίς το Δημόσιο να ασκεί καν αγωγή διάρρηξης των μεταβιβάσεων αυτών ως καταδολιευτικών, ενώ είναι γνωστό ότι ποτέ το Δημόσιο δεν έχει επιδιώξει να εισπράξει οφειλές σε βάρος εκπροσώπου κεφαλαιουχικού νομικού προσώπου, κάνοντας χρήση της δυνατότητας διάσπασης της αυτοτέλειας του νομικού προσώπου (όταν αυτό αποτελεί απλώς το «κέλυφος» προστασίας της περιουσίας του εκπροσώπου του).
Στ. Στα παραπάνω προβλήματα πρέπει να προστεθούν ακόμη δύο, σημαντικοί, κατά την άποψή μου, παράγοντες που συνέβαλαν και εξακολουθούν να συμβάλλουν ακόμη στη συσσώρευση ανείσπρακτων οφειλών.
Ο πρώτος είναι ο καθυστερημένος και εντελώς απαράδεκτος τρόπος επιλογής των επιχειρήσεων που έπρεπε να υποστούν φορολογικό έλεγχο. Γνωρίζουμε όλοι ότι ο κύκλος της ενεργού επιχειρηματικής ζωής των περισσοτέρων επιχειρήσεων στην Ελλάδα ανέρχεται σε λίγα μόλις χρόνια, άρα ο φορολογικός έλεγχος θα πρέπει να είναι έγκαιρος, δηλαδή, να διεξάγεται όταν η επιχείρηση εξακολουθεί να είναι ακόμη δραστήρια και, συνεπώς, περισσότερο αξιόχρεη. Για διάφορους λόγους, που δεν είναι του παρόντος να αναλύσουμε, είναι γνωστό ότι πάρα πολλές φορές ο φορολογικός έλεγχος διεξαγόταν post mortem, δηλαδή μετά το «θάνατο» της επιχείρησης, οπότε ήταν βέβαιο ότι, όσες επιβαρύνσεις και αν καταλογίζοντο, θα έμεναν ανείσπρακτες, γεμίζοντας απλώς τις σελίδες του βιβλίου εισπρακτέων εσόδων της οικείας Δ.Ο.Υ.
Μάλιστα, είναι απορίας άξιο πώς ήταν δυνατόν εύρωστες επιχειρήσεις να διαφεύγουν τον έλεγχο επί χρόνια και, από την άλλη πλευρά, ημιθανείς επιχειρήσεις, ευρισκόμενες σε αδράνεια ή πτώχευση, να επιλέγονται κατά κόρον για φορολογικό έλεγχο, κάτι που ήταν βέβαιο ότι θα διόγκωνε απλώς τον πελώριο σωρό των ανείσπρακτων χρεών, χωρίς κανένα απολύτως όφελος για το Δημόσιο.
Δεν θέλω εδώ να μιλήσω για αδιαφανείς διαδικασίες κατά την επιλογή των ελεγχόμενων επιχειρήσεων, θα αναφερθώ, όμως, στην επί δεκαετίες εδραιωμένη και εσφαλμένη νοοτροπία που υποβάθμιζε σε απίστευτο βαθμό το σημαντικό στόχο της είσπραξης των βεβαιούμενων απαιτήσεων. Συγκεκριμένα, οι περισσότεροι προϊστάμενοι των Δ.Ο.Υ, ιδίως οι μη προερχόμενοι από τα πρώην Δημόσια Ταμεία, θεωρούσαν ως πρωταρχικό και, εν πολλοίς, ως μοναδικό τους στόχο τη σύλληψη της φοροδιαφυγής και τη βεβαίωση των σχετικών εσόδων, μη ασχολούμενοι μετά ταύτα σχεδόν καθόλου με την είσπραξή τους, θεωρώντας πεπλανημένα, ότι αυτή είναι αυτονόητη και νομοτελειακή συνέπεια της βεβαίωσής τους! Δεν είναι τυχαίο ότι, μέχρι πρόσφατα, τα δικαστικά και εισπρακτικά τμήματα των φορολογικών αρχών ήταν εντελώς υποβαθμισμένα και στελεχωμένα με πολύ λίγους υπαλλήλους που ενδεχομένως τελούσαν και υπό τη δυσμένεια του εκάστοτε προϊσταμένου. Ακόμη και η αξιολόγηση των προϊσταμένων από την κεντρική υπηρεσία του Υπουργείου γινόταν κυρίως με βάση τα βεβαιούμενα και όχι με βάση τα πράγματι εισπραττόμενα έσοδα.
Ζ. Στις πιο πάνω παθογένειες θα πρέπει να προστεθεί και η αυστηρότατη μέθοδος του εξωλογιστικού προσδιορισμού του εισοδήματος (άρθρο 32 του ν. 2238/94), όπως αυτός ίσχυε πριν από τη ρύθμιση του άρθρου 4 του ν. 4110/2013. Είναι γεγονός ότι μετά την απόρριψη των βιβλίων και στοιχείων, λόγω των παραβάσεων του άρθρου 30§§3,4 Κ.Β.Σ., ο εξωλογιστικός προσδιορισμός οδηγούσε συχνά σε καταλογισμούς τεραστίου μεγέθους που δεν μπορούσε να αντέξει ακόμη και μία πολύ εύρωστη επιχείρηση. Μάλιστα, οι καταλογισμοί αυτοί δεν ήταν μόνον εξοντωτικοί αλλά, ενίοτε, και κατάφωρα ασύμμετροι σε σχέση με το μέγεθος της παράβασης, αφού τα κριτήρια προσδιορισμού των φόρων δεν εσχετίζοντο καν με το μέγεθος της παράβασης, αλλά με το μέγεθος των ακαθαρίστων εσόδων, το ύψος του οικείου Μ.Σ.Κ.Κ. κ.λ.π. (π.χ. επιχείρηση μετά από λήψη εικονικών τιμολογίων μόλις 6.000 ευρώ, καταλογίστηκε με φόρους ύψους 1.300.000 ευρώ!). Και ναι μεν είναι γνωστό ότι ο εξωλογιστικός προσδιορισμός δεν είναι κύρωση αλλά ειδική μέθοδος εξεύρεσης του εισοδήματος (ΣτΕ 1163/12), πλην όμως, είναι κοινώς γνωστό ότι, κατά κανόνα, οι επαχθείς καταλογισμοί του δεν οδηγούσαν στην είσπραξη των σχετικών οφειλών, αλλά στην εξαφάνιση των επιχειρήσεων και στην εντεύθεν συσσώρευση πελώριων αλλά μηδέποτε εισπράξιμων οφειλών.[3]
Η. Τελειώνοντας, θα ήθελα να αναφερθώ και στα «ξεχασμένα» δημόσια έσοδα που προέρχονται από τις διόλου ευκαταφρόνητες τελωνειακές οφειλές. Δυστυχώς, ληξιπρόθεσμες τελωνειακές οφειλές τεραστίου ύψους «αραχνιάζουν» ανείσπρακτες στα διάφορα τελωνεία της χώρας, παρά το γεγονός ότι ένα σημαντικό τους τμήμα είναι εύκολα εισπράξιμο, γιατί οφείλεται από μεγάλες εταιρείες με σημαντική οικονομική επιφάνεια και υπεγγυότητα (εταιρείες εμπορίας πετρελαιοδειδών, οινοπνεύματος, αυτοκινήτων κλπ.). Παρά την ύπαρξη αμετάκλητων δικαστικών αποφάσεων που έχουν δικαιώσει το Δημόσιο, εδώ και χρόνια, εντούτοις, όλως ανεξηγήτως, πάρα πολλές από τις συγκεκριμένες οφειλές δεν έχουν εισπραχθεί και οδεύουν προς την παραγραφή. Έχω τη γνώμη ότι, για να επιτευχθεί καλύτερη εισπραξιμότητα των «τελματωμένων» τελωνειακών απαιτήσεων, θα πρέπει αυτές, ένα ή έστω δύο χρόνια, μετά την οριστικοποίησή τους, να μεταφέρονται για είσπραξη από τα τελωνεία προς τις οικείες Δ.Ο.Υ., οι οποίες σαφώς διαθέτουν πολύ μεγαλύτερη εμπειρία στα θέματα της διοικητικής εκτέλεσης από τις τελωνειακές αρχές.
ΙΙΙ. ΕΠΙΛΟΓΟΣ.
Εν κατακλείδι, δεν πρέπει να λησμονούμε ότι, για τα επόμενα χρόνια, η χώρα μας είναι υποχρεωμένη να διατηρεί τα δημόσια έσοδά της σε υψηλότερα επίπεδα από τα έξοδά της, άρα πρέπει να επιτύχει την υψηλότερη δυνατή εισπραξιμότητα, ιδίως από τους μεγάλους οφειλέτες, ώστε να υλοποιηθεί και η πολυπόθητη δικαιότερη κατανομή των φορολογικών βαρών. Αυτό προϋποθέτει απαραίτητα τη βελτίωση του νομοθετικού «οπλοστασίου», στα σημεία που ενδεικτικά αναφέρθηκαν παραπάνω, αλλά, χωρίς αμφιβολία, και την άρτια οργάνωση και στελέχωση των αρμόδιων εισπρακτικών μηχανισμών, ώστε να γίνει πράξη η αποτελεσματική τους λειτουργία, κάτι όμως που, εκτός των άλλων, προϋποθέτει να ολοκληρωθούν, επί τέλους, οι αλλεπάλληλες και, εν πολλοίς, αλληλοαναιρούμενες οργανωτικές «αναδιαρθρώσεις» των τελευταίων ετών.
Θεοδ. Ψυχογυιός